2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了新修改的農(nóng)村土地承包法。這次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)是確實(shí)落實(shí)承包地的“三權(quán)分置”，新增加的“土地經(jīng)營權(quán)”賦予了“三權(quán)分置”第三個(gè)權(quán)利。

隨著土地政策的不斷利好與突破，2019年或?qū)⒂瓉磙r(nóng)村土地創(chuàng)富的黃金年。隨著農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度的確立，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合法化，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將更加深入，為農(nóng)旅文旅產(chǎn)業(yè)對(duì)土地利用提供了新的空間。

全國人大常委會(huì)農(nóng)村土地承包法修正案草案發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，都將發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。

修改農(nóng)村土地承包法有重要的意義

我國實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村改革的重大成果，也是憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。根據(jù)憲法制定的農(nóng)村土地承包法，是一部直接關(guān)系億萬農(nóng)民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。

這次修改法律主要基于三個(gè)方面考慮：第一，適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求。這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也更有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。第二，把黨對(duì)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一些重大部署和方針政策轉(zhuǎn)化為法律。第三，總結(jié)和確認(rèn)地方實(shí)踐探索和創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，并上升為法律。

保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)

承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，不得隨意收回農(nóng)民的承包地，是農(nóng)村土地承包法的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地承包法第26條和第27條（修改后是第27條、第28條），這是農(nóng)村土地承包法修改的兩個(gè)核心條款。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，很重要的一點(diǎn)，就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地，使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營權(quán)是有切實(shí)保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系就無從談起。

對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來說，承包地和宅基地的權(quán)益是他們?cè)谵r(nóng)村的最后一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)和利益。根據(jù)黨中央精神，這次修改農(nóng)村土地承包法對(duì)保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定作出了重大的修改。

概括起來說，這次修改農(nóng)村土地承包法是保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，作了兩個(gè)修改。一個(gè)是農(nóng)民進(jìn)城以前，不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。一個(gè)是刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，修改為由進(jìn)城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán)，可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

落實(shí)承包地三權(quán)分置

確實(shí)落實(shí)承包地的“三權(quán)分置”，是這次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。

所謂“三權(quán)分置”，針對(duì)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式而進(jìn)行的一個(gè)制度設(shè)計(jì)。“三權(quán)分置”中的兩權(quán)，一個(gè)是所有權(quán)，一個(gè)是土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)行的法律都是規(guī)定好的，這個(gè)并不需要改動(dòng)。

三權(quán)分置的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障，可以有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)還要使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的承包戶不失去權(quán)利的保障。這就需要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計(jì)一個(gè)由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利。這個(gè)權(quán)利就是這次修改后新增加的土地經(jīng)營權(quán)，是“三權(quán)分置”中的第三個(gè)權(quán)利。

修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)，主要包括幾個(gè)方面：

一是在總則第9條中，提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念，同時(shí)也表達(dá)了整個(gè)制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)。這個(gè)理論基礎(chǔ)就是承包方既可以自己經(jīng)營，有也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營權(quán)，就是由他人經(jīng)營的一個(gè)實(shí)現(xiàn)方式，在第9條中作了一個(gè)基本的規(guī)定，出來了土地經(jīng)營權(quán)的概念。

第二個(gè)是關(guān)于流轉(zhuǎn)的方式。修改后的農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他的方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。

第三，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的登記。修改后的法律第41條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”，關(guān)于登記的規(guī)定，同時(shí)在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述。

第四，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保。依照新修改后的法律第47條規(guī)定，一個(gè)方面，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，就是承包方自己就可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力。當(dāng)事人就可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。

此外，土地經(jīng)營權(quán)這一部分，還有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除，社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查制度等其他方面的內(nèi)容。

不存在流轉(zhuǎn)后土地就失去的問題

土地流轉(zhuǎn)從中央制度安排來說，叫落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。這個(gè)制度創(chuàng)新已經(jīng)體現(xiàn)在這次修法上。所以從農(nóng)民的角度來說，不存在流轉(zhuǎn)了之后土地就失去了。從中央的要求，到法律的規(guī)定，包括在實(shí)踐過程中用了五年時(shí)間在全國對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)做了確權(quán)登記頒證，目的是讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿來進(jìn)行有計(jì)劃地流轉(zhuǎn)，也可以入股，也可以退出，也可以互換。這是中央所要求的，在保護(hù)所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。

此外，為了平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)，相關(guān)的部門推出了一系列的措施，包括流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，這次根據(jù)新修訂的土地承包法相關(guān)精神，將進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理辦法。另一方面，農(nóng)民的顧慮還與對(duì)流轉(zhuǎn)合同的條款規(guī)定不是太清楚有關(guān)，下一步農(nóng)業(yè)農(nóng)村部準(zhǔn)備推出全國標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同文本，進(jìn)一步規(guī)范合同。

所以，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不存在流轉(zhuǎn)了土地，土地就失去的問題。

保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變

關(guān)于承包期的延長，黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這次修改農(nóng)村土地承包法就要把這個(gè)中央精神落實(shí)為法律規(guī)范。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時(shí)規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，再現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長。

落實(shí)新農(nóng)村土地承包法近期工作

這次新修訂的農(nóng)村土地承包法既落實(shí)了三權(quán)分置和長久不變的政策要求，也加強(qiáng)了對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。圍繞著新修訂的內(nèi)容，落實(shí)新修訂的農(nóng)村土地承包法，近期主要是抓兩個(gè)方面：

第一，大力宣傳新修訂的農(nóng)村土地承包法。一些新的內(nèi)容、新的重點(diǎn)要讓老百姓知道，讓從事這項(xiàng)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。一是抓緊對(duì)新法進(jìn)行一些釋義，要和全國人大相關(guān)部門抓緊研究，做一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式把法的精神向農(nóng)民宣傳，讓農(nóng)民能夠做到家喻戶曉，按照土地承包法維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，根據(jù)新修訂的法律，要盡快出臺(tái)一些配套的政策措施。第一個(gè)方面，農(nóng)民還有擔(dān)心，還有顧慮，在穩(wěn)定承包權(quán)上，做好我們農(nóng)村承包地確權(quán)登記的一些收尾工作。第二個(gè)方面，這部法律規(guī)定的要建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，這個(gè)制度要具體出臺(tái)辦法，規(guī)范工商資本到農(nóng)村去租地的行為。